国务院重磅！组建国家数据局，影响多大？如何平衡发展与安全？解读来了！
作 者丨王俊,郑雪,李润泽子
编 辑丨林虹,蔡姝越,江佩佩
图 源丨摄图网
3月7日下午，根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，组建国家数据局，一个全新的机构即将诞生。
此前，数据管理存在“九龙治水”情况，组建国家数据局，或将有利破解目前数据流通利用中的难点，为数据要素市场建设提速。
在不少业内人士看来，组建国家数据局有利于破解目前数据流通利用的困境，快速推进数据要素市场建设。
数据要素价值凸显，具体数据发展将如何推进？如何平衡发展与安全？
解决数据分散治理问题
数据被视为数字经济时代的新生产要素，近年来中央、地方不断推进数据要素市场建设。2022年12月《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（“数据二十条”）出台，明确了坚持促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济这一主线，初步形成数据基础制度的“四梁八柱”。
“组建国家数据局是国家对实施数据发展战略的重要举措，彰显了国家对数据的生产要素和资源属性的认知更为深入，以及对落实‘数据二十条’的精神、原则和举措的战略安排。”中国政法大学教授、博士生导师李爱君接受21世纪经济报道记者采访表示。
推进数据发展必须要解决体制机制桎梏。数据管理一定程度上存在“九龙治水”的情形，曾有十三届全国政协委员在专题调研中指出，一些企业反映多个政府部门拥有数据管理权限，“九龙治水”的现象较为突出，管理手段不适应。
华南师范大学法学院研究员、数字政府与数字经济法治研究中心主任马颜昕表示，数据管理涉及的部门多、范围广，过去是分散治理，涉及网信部门、工信系统、发改委、国务院办公室电子政务办、公安部等。这也导致数据分散在不同部门和各个环节。
“现在，国家要大力建设数据要素市场，此前分散的管理机制存在一定痛点，无法适应这种需求。组建国家数据局是想由其主导推进未来的制度构建和相关投资建设。”马颜昕说。
李爱君表示，此机构的设置意味着我国将迎来一个数字经济发展的新机遇，步入一个快速和科学发展的轨道。
有利于经营主体降低不确定预期
具体数据发展将如何推进？一直以来在数据监管方面，网信办主要承担安全监管职能，《数据安全法》中明确国家网信部门负责统筹协调网络数据安全和相关监管工作；《个人信息保护法》中也规定国家网信部门负责统筹协调个人信息保护工作和相关监督管理工作。
工信部作为行业主管部门，其中信息技术发展司、信息通信管理局、网络安全管理局等也涉及数据产业发展。
国家发改委统筹数据要素市场建设，“数据二十条”由国家发改委牵头研究起草。2023年1月，国家发改委在《求是》杂志发表题为《加快构建中国特色数据基础制度体系 促进全体人民共享数字经济发展红利》的文章中指出，“我们将统筹发展和安全，通过一系列细化制度举措，扎实推进‘数据二十条’部署的各项任务落实落细，充分激活数据要素潜能，做强做优做大数字经济，增强经济发展新动能，构筑国家竞争新优势。”
此次国家数据局的组建在不少业内人士看来，是将数据要素市场建设中的发展职能与安全职能分开。
方案显示，网信办与安全无关的职能划入国家数据局。李爱君认为，这是对落实《数据安全法》和《个人信息保护法》中的安全（保护）与发展（利用）的平衡。解决了发挥数据生产要素价值，促进数字经济发展中的分工科学，职责明确、目标明确，进而实现数据要素在数字经济发展中的关键要素的价值。并且，有利于数据要素市场的经营主体降低符合国家监管成本和不确定性的预期。
如何平衡发展与安全
组建国家数据局的模式似乎与2018年反垄断执法的“一统”有相似之处。
自2008年反垄断法实施，10年间，反垄断执法分别由商务部（反垄断局）、国家发改委（价格监督检查与反垄断局）、国家工商行政管理总局（反垄断与反不正当竞争执法局）承担，分别负责经营者集中反垄断执法、价格监督检查与反垄断执法、反垄断执法职责。直至2018年国务院机构改革，组建国家市场监管总局，设置反垄断局专门负责反垄断执法。
但是数据的问题更复杂一些、涉及的部门也更广泛。马颜昕认为，国家数据局由发改委和网信办的一部分职能的合并。就描述来看，国家数据局汇聚的主要是数据要素开发和推进的职能，其主要关注的是如何利用和活跃数据要素，而非数据安全和行业数据管理等职能。未来值得关注的是如何和网信的其他行政职能（比如个人信息保护）进行衔接，协调与工信、国办电子政务办以及公安部等部门的数据相关职能。
“本次调整中并未提及国家数据局在数字政府方面的职能，也并未涉及网信办的数据安全监管与国办电子政务办的有关职能。这在综合数据管理职能的同时，也体现出了一定分工侧重。”马颜昕补充道。
此外，早在2017年、2018年各地就开始组建数据管理局，这些地方机构又该如何与“国家数据局”来协调？
马颜昕认为，首先，各地数据管理局的情况不一，有些地方的数据管理局设置在办公厅下，有些地方则是独立的，分管的范围也不尽相同，有的负责管理公共数据，有的则包括社会数据在内的整体数据。各地数据管理局的职能、权限、组织机构等比较多元。
“过去，这些数据局的一个很大的问题是没有对口上级单位，现在国家成立了数据局，可以起到业务指导作用。但具体关系还有待观察。”马颜昕指出。
围绕数据必须要回答安全与发展两个核心命题。一方面，数据必须要高效流通才能实现其价值，另一方面，数据安全是基本底线，个人信息泄露与数据安全等问题是数据要素市场建设中无法规避的。此次国家数据局的组建将重心放置在“发展”方向，但接下来发展与安全如何平衡仍待观察。
国家知识产权局副局长何志敏：建立数据知识产权制度，加快培育数据要素市场
推进数据要素统一市场建设、促进数据要素市场高质量发展已势在必行，今年全国两会期间，促进数字经济高质量发展、加快数据要素市场建设成为代表委员们的热议话题。
不过，数据要素之上的产权安排设计仍是一个全球难题。2022年，中央全面深化改革委员会第二十六次会议审议通过的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，指出数据要素市场的关键系于数据基础制度。全国政协委员、民进中央副主席、国家知识产权局副局长何志敏带来了“建立数据知识产权制度 加快培育数据要素市场”等提案。
何志敏认为，数据产权制度的缺失成为数据要素市场培育的重大掣肘。从数据的无形性、非竞争性的本质特性出发，可以借鉴以无形资产为保护客体的知识产权法律制度，厘清数据知识产权所有权与公共数据持有权的界限，明确保护客体范围、授权确权程序，从而建立适应数字经济发展需要的数据知识产权保护规则。
为此他建议，一、借鉴以无形财产为客体的知识产权法律制度，尽快建立数据知识产权制度；二、赋予数据生产者一系列数据权利，激励数据收集、加工、使用和流通；三、建立第三方强制许可和合理使用制度，以平衡私人利益和公共利益；四、建立赋权性的数据登记公示制度。
何志敏资料图
数据产权制度的缺失成为数据要素市场培育的重大掣肘
《21世纪》：我们注意到您一直以来很关注数据产权制度的建设，在您看来，对数据产权的确定有何重要性？
何志敏：在数据权属、流通、交易、安全等诸多制度中，数据产权制度居于核心地位。
迄今为止，我国法律尚未对数据产权做出明确回应。尽管《民法典》第127条“法律对数据、网络虚拟财产的保护有规定的，依照其规定”，首次将数据纳入法律，但并未确立明确规则。《数据安全法》第七条规定，国家保护个人、组织与数据有关的权益，但也未列明数据权益的具体内容。近年来，司法实践中已出现多起与数据权益相关的诉讼案件，例如新浪诉脉脉案、大众点评诉百度地图案、淘宝诉美景“生意参谋”案等。从已生效的法院判决看，主要依据反不正当竞争法，从规制侵权行为的角度进行的消极性司法保护，在一定程度上解决了司法实践的需要，但无法起到推动数据流通、交易的积极性作用。
数据产权制度的缺失成为数据要素市场培育的重大掣肘。欧洲调查显示，54%的受访者认为数据产权的不确定性是数据流通的主要阻力；中国人民银行开展的金融数据流通调查显示，81.5%的机构也持类似观点。
《21世纪》：据您观察，国外在数据产权保护制度方面有哪些有益做法可借鉴？
何志敏：数据产权制度已经成为世界各国制度竞争的新领域。2020年2月，欧盟委员会发表了《欧洲数据战略》，计划建立真正的“欧洲数据空间”，推动欧盟单一数据市场发展，提高数据应用效率，为跨行业、跨地区数据自由流动创造条件。在该战略的指引下，《数据法案》《数据治理法案》相继出台，形成了继欧盟《一般数据保护条例》之后的重大制度设计。
所以，理论与实践、国内和国际的研究均表明，在国家层面建立数据产权制度，已成为数据要素流通和交易市场的当务之急。
建立赋权性的数据登记公示制度，降低各方确权、设权和维权成本
《21世纪》：您今年提案是从知产的角度确定数据产权规则，哪些是重点？
何志敏：数据知识产权是推动数字经济高质量发展的重要引擎，是实现创新驱动发展的有力保障，更是激励数字经济持续创新的关键因素，有必要尽快厘清数据知识产权所有权与公共数据持有权的界限，明确保护客体范围、授权确权程序，从而建立适应数字经济发展需要的数据知识产权保护规则。
《21世纪》：具体来看，您认为可以从哪些方面进行突破？
何志敏：我个人建议，一、借鉴以无形财产为客体的知识产权法，尽快建立数据知识产权制度。作为信息社会基础性制度的知识产权法律制度，发挥着激励信息创造和促进公共利益的双重目标，在信息社会向数字社会转型过程中，将数据纳入知识产权法律制度保护范围，是将现有制度进行创造性转化，实现数据保护与利用、数据独占与共享平衡的最佳路径。
二、赋予数据生产者一系列数据权利，激励数据收集、加工、使用和流通。在《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》所规定的数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权基础上，进一步明确、细化、充实数据权利内容，增加数据处分、许可、收益等积极性权能。
三、建立第三方强制许可和合理使用制度，以平衡私人利益和公共利益。知识产权行政部门在公共危机情况下，可以颁发强制许可。当相关行政部门认定数据权益人所掌握的数据构成基础设施时，知识产权行政部门可以应第三方请求强制许可。此外，建议明确数据合理使用的范围。例如：允许第三方对经定性或定量证明的非实质性的数据集进行摘录或再利用；为公共安全或国家行政、司法程序需要使用、摘录和利用数据集；为了教学、科学研究的需要使用、摘录数据集内容，但必须注明出处且不能有商业目的等情形。
四、建立赋权性的数据登记公示制度。财产登记公示是有序交易的前提。当前，数据登记已在各地试点，但存在登记条件不清、法律效力不足的窒碍。建议以赋权性数据登记公示制度为目标，对于依法登记的数据赋予对世的优先效力，从而降低各方确权、设权和维权成本，推动数据要素市场的发展。
加快《集成电路布图设计保护条例》修改
《21世纪》：芯片行业发展近年来各界都非常关注，集成电路布图设计作为芯片行业特有的知识产权形式，您认为还应在哪些方面加强保护力度？
何志敏：2001年颁布实施的《集成电路布图设计保护条例》已近23年，不适应全球芯片产业发生的巨大变化。近年来，美西方国家对我实施打压，企图遏制我国数字经济发展优势。为解决芯片领域“卡脖子”问题，更好发挥集成电路布图设计专有权保护对于促进芯片产业发展的重要作用，国家知识产权局启动了《集成电路布图设计保护条例》全面修改的研究论证工作，力争2023年年底形成修改建议稿。我这次上会，提案中也提到建议加快《集成电路布图设计保护条例》修改，列入国务院二类立法计划。
《21世纪》：我们注意到，近年来出现了“潼关肉夹馍”、“库尔勒香梨”等商标维权事件，您今年的提案中也有相关建议，能介绍一下情况吗？
何志敏：我在提案中建议将《商标法》修改列入未来五年全国人大常委会一类立法计划，将《商标法实施条例》修改和《地理标志条例》制定列入国务院一类立法计划。
“注而不用”“囤积商标”等长期占用有限的商标资源，新的市场主体难以正常获得商标注册；“傍名牌”“搭便车”“蹭热点”以及抢占公共资源和他人在先权进行商标注册屡禁不止，极易造成不良社会影响；重复注册、循环诉讼致使程序空转，“以案生案”浪费行政和司法资源；恶意撤三、权利滥用、恶意诉讼等图谋非法利益行为时有发生。近年来，国家知识产权局在充分调研论证的基础上，已形成商标法全面修改草案并完成公开征求意见，获得了有关部门、产业界、法律专家等的广泛认同，已经具备提交国务院审议的基础。
地理标志缺少专门保护和商标保护相协调的统一制度，专门保护制度仍然停留在部门规章层级，不能充分发挥地理标志在促进特色产业发展、助力乡村振兴、保护和传承中华优秀传统文化方面的特殊作用。国家知识产权局经过深入调研论证，已经形成《地理标志条例》草案，即将公开征求意见，预计2023年能够形成符合报送国务院审议要求的立法建议稿。
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本期编辑 江佩佩
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